3.1. Le traiettorie convergenti dei soggetti sociali
Solo pochi anni prima, la costituzione dell’Alleanza sarebbe stata impossibile. La
gran parte dei suoi partecipanti, infatti, non avrebbe abbracciato un forte impegno
diretto di pressione a favore dei poveri nell’arena politica nazionale. Invece, davanti
al contrasto tra la notevole diffusione della povertà e la pluridecennale resistenza
ad occuparsene mostrata dalle forze politiche tradizionali, i vari soggetti coinvolti
hanno compiuto in modo indipendente dei percorsi che – pur muovendo da punti di partenza
differenti – sono andati nella medesima direzione.
I diversi attori hanno maturato, ognuno confrontandosi con la propria storia, una
consapevolezza maggiore rispetto al passato sulla necessità di spendersi con decisione
per ottenere l’introduzione di una misura di reddito minimo, unanimemente ritenuta
l’unica risposta in grado di fronteggiare adeguatamente il mutato scenario. L’entità
della trasformazione compiuta è risultata – per intensità e caratteristiche – estremamente
variabile tra i singoli soggetti, ma la strada intrapresa è stata la stessa. Tali
traiettorie convergenti rappresentano il primo fattore che ha reso possibile la costituzione
dell’Alleanza: vediamole ora con riferimento alle sue principali componenti.
I cattolici
L’attuazione da parte dello Stato di un intervento pubblico che contrastasse l’esclusione
sociale non rientrava, storicamente, tra gli obiettivi primari del mondo cattolico
presente sulla scena nazionale, ai vertici delle associazioni così come in politica.
A rispondere alla povertà nei territori, insieme ad un intervento limitato degli enti
locali, provvedevano innanzitutto associazioni e realtà private cattoliche, cioè quella
che in passato veniva chiamata la carità privata. Nella percezione prevalente dell’élite
cattolica tale sforzo risultava sufficiente.
Invece, al centro della visione cattolica dell’impegno politico dello Stato in materia
sociale si trovavano, da sempre, i temi della configurazione giuridica della famiglia,
della nascita e della morte (l’insieme degli argomenti denominati «eticamente sensibili»).
Riguardo al primo punto, l’obiettivo di tutelare le forme tradizionali di famiglia
si è tradotto in passato nelle battaglie contro l’introduzione del divorzio e oggi
si applica nell’opporsi al riconoscimento di nuove forme di legami, ad esempio tra
persone dello stesso sesso. Vi sono poi gli argomenti riguardanti l’inizio e il fine
vita, tradizionalmente fondamentali nel pensiero cattolico, che hanno acceso nella
recente fase storica crescenti controversie, legate alle sempre più ampie possibilità
d’intervenire nel corso naturale degli eventi grazie allo sviluppo della medicina
e della tecnologia. Quella di concentrare la propria azione d’influenza politica sulle tematiche «eticamente
sensibili» è stata, dunque, la linea a lungo dettata dalla gerarchia ecclesiastica.
In seguito, realtà e dottrina sono cambiate. Nei primi anni della crisi le strutture
associative cattoliche impegnate nei territori hanno toccato con mano che i loro sforzi
non erano in grado di reggere l’urto della crescita delle domande dovuta all’esplosione
della povertà. La consapevolezza in proposito, maturata inizialmente a livello locale,
è stata progressivamente veicolata ai vertici del mondo ecclesiale. Il tradizionale
assunto «non sono necessarie migliori risposte pubbliche perché basta l’intervento
della carità privata» non funzionava più. Sul piano dottrinale, l’ascesa al soglio
papale di Bergoglio, nel 2013, ha profondamente modificato l’impostazione precedente.
Le materie sopra menzionate hanno mantenuto la naturale centralità nella dottrina
cattolica, assumendo però un ruolo non più esclusivo, e assai minore, nell’azione
politica. Contemporaneamente, è stata legittimata e promossa la richiesta di un’azione
pubblica contro la povertà come tema specifico d’impegno politico.
In precedenza, comunque, il posizionamento indicato dai vertici della Chiesa aveva
convissuto con opinioni eterogenee all’interno del composito arcipelago di soggetti
del mondo cattolico. In particolare, nelle realtà più direttamente impegnate nel sostegno
ai poveri – a partire dalla principale, la Caritas – maturò a partire dagli anni ’80
un orientamento favorevole a politiche sociali riformatrici tese a superare lo status
quo del welfare italiano; ad alimentare il pensiero in tale direzione erano le riflessioni
della Fondazione Zancan, il centro studi più vicino alla Caritas. La visione maggiormente sensibile all’esigenza di una riforma del welfare pubblico
rivolto agli ultimi, pur minoritaria nel mondo cattolico e non esplicitamente alternativa alle indicazioni
della gerarchia, produsse un terreno fertile sul quale si poté innestare successivamente
l’esperienza dell’Alleanza.
Il terzo settore
A spingere il terzo settore – e in particolare il suo soggetto unitario di rappresentanza, il Forum terzo settore
– è stata la percezione che la nuova fase storica richiedesse un ribilanciamento tra
la dimensione dell’advocacy a favore dei più deboli e quella della progettazione e organizzazione di servizi.
Infatti, con la crisi questo mondo, a fianco della consolidata attività di sensibilizzazione
e pressione in merito alle normative che lo riguardano come ente gestore di servizi
(tra le quali, ad esempio, quelle sul finanziamento e sulle modalità di funzionamento),
ha aumentato progressivamente il proprio impegno per convincere i decisori a individuare
migliori risposte istituzionali per i più deboli. In altre parole, è stata rafforzata
la funzione di tutela della popolazione fragile a fianco di quella di rappresentanza
dei soggetti gestori. Anche in tal caso ha influito la crescente difficoltà di far
fronte senza un adeguato investimento pubblico alle esigenze dei poveri, sempre più
numerosi: dal livello locale la constatazione si è trasmessa ai vertici nazionali.
L’oscillazione del pendolo tra advocacy e progettazione e organizzazione di servizi è una chiave di lettura illuminante per
seguire i mutamenti nel ruolo di rappresentanza svolto nel tempo dal terzo settore. Da questo punto di vista, le più recenti vicende non rappresentano una novità bensì
un ritorno alle origini. L’azione di tutela del terzo settore, infatti, risultò cruciale
nella fase – tra la seconda metà degli anni ’70 e la prima metà degli anni ’80 – che
vide un primo sviluppo significativo del sistema dei servizi locali di welfare a titolarità
pubblica. In quel periodo – si pensi a disabilità e salute mentale, ma non solo –
il terzo settore fu decisivo nel rivendicare la necessità di rafforzare il welfare
territoriale grazie a servizi che superassero l’imperante approccio custodialistico-assistenziale
a favore di obiettivi d’integrazione nella società e di promozione dell’autonomia
delle persone coinvolte. Successivamente, la funzione di tutela si era progressivamente ridotta, con l’eccezione
della disabilità, e lo sforzo di rappresentanza si era concentrato prevalentemente
sulle attività degli enti gestori.
Tra i fattori legati a questa evoluzione si trova il trend dei finanziamenti pubblici
per il welfare locale, che – pur rimanendo ben lontani dai livelli necessari – hanno
conosciuto un aumento costante da allora sino al 2010, consentendo sia la realizzazione
di interventi mano mano più estesi, sia la crescita del terzo settore come soggetto
chiamato a progettarli ed erogarli (aumentando quindi la vastità e la complessità
delle tematiche da presidiare in termini di rappresentanza). Con l’insorgere di crisi
economica e impoverimento, invece, le richieste di sostegno sono nettamente aumentate
mentre l’offerta pubblica si è complessivamente contratta. Nel contesto di uno scenario
assai critico, le carenze degli interventi di contrasto alla povertà sono emerse con
forza, mettendo in luce la necessità di una rinnovata azione di tutela da parte del
terzo settore.
I sindacati
Il mondo sindacale è storicamente legato a una concezione della cittadinanza sociale
di tipo lavoristico, secondo la quale i diritti sociali derivano, principalmente,
dalla posizione degli individui nel mercato del lavoro. Si tratta dell’impostazione
che ha contraddistinto, in passato, anche gran parte della sinistra italiana. Promuovere
il welfare, in una simile prospettiva, significa tutelare non tutti i cittadini bensì
i lavoratori di oggi e di ieri, cioè chi il lavoro l’ha già oppure chi l’ha avuto
e ora è a riposo. L’attenzione si concentra sulla salvaguardia dei pensionati e degli
occupati, in particolare di coloro i quali sono collocati in posizioni standard nel
mercato del lavoro, a partire dai dipendenti delle imprese più grandi e della pubblica
amministrazione. Questa scelta è indubbiamente logica, dato che i sindacati nascono
per agire a favore degli occupati (o di chi lo è stato) e che lavoratori standard
e pensionati costituiscono la gran parte dei loro iscritti. In passato, dunque, i
sindacati non hanno spinto l’introduzione di una misura di reddito minimo per i poveri
e, anzi, in vari passaggi l’hanno osteggiata. Si percepiva, infatti, una competizione
tra poveri e lavoratori/pensionati: sul piano delle risorse, destinarne ai primi avrebbe
significato toglierne ai secondi mentre, sul piano della legittimazione, si sarebbe
messo in discussione il legame con la condizione occupazionale quale criterio fondante
delle politiche di welfare. Il rilievo della posizione assunta dai sindacati era legato
all’influenza esercitata sulle scelte dei Governi. Così è stato efficacemente sintetizzato
il loro ruolo nei decenni precedenti all’introduzione del reddito minimo:
la capacità di mobilitazione sociale e politica, in Italia, è stata quasi esclusivamente
prerogativa di macro-attori, i sindacati in primis, caratterizzati da una forte impostazione lavoristica di tutela degli insiders, i cui interessi tendono ad essere fondamentalmente diversi da quelli degli outsiders e talvolta contrapposti. Da ciò consegue che le forze sindacali, se negli anni Sessanta
e Settanta non avevano un interesse allo sviluppo di una politica assistenziale di
cui beneficiassero gli outsiders, nell’era del contenimento dei costi e dei tagli sono stati principalmente impegnati
sul fronte della tutela dei diritti acquisiti della loro constituency, composta in larghissima maggioranza da lavoratori anziani e pensionati.
Due ragioni hanno portato al cambiamento di questa posizione. Una riguarda il modificarsi
della realtà: poveri e lavoratori non sono più due categorie separate. Mentre in passato
la presenza di un membro con un lavoro rappresentava una garanzia di sicurezza per
la famiglia, ora il rischio di povertà si è notevolmente diffuso anche tra i nuclei
con occupati, fenomeno sostanzialmente assente prima della crisi cominciata nel 2008
(cfr. cap. 1). Dunque, se in precedenza la tutela dei lavoratori non passava attraverso
le politiche di reddito minimo, oggi non è più così. L’altra ragione concerne il diverso
ruolo da costruire a seguito di una realtà mutata. Il peso sul totale degli occupati
dei lavoratori in posizioni standard, cioè quelli – come anticipato – di cui principalmente
s’interessano i sindacati, si è via via ridotto in parallelo all’aumento di modalità
lavorative differenti da quelle tradizionali e meno tutelate. La conseguente crisi
di rappresentanza ha spinto i sindacati a cercare di uscire dalla loro storica constituency provando a incrementare la propria legittimazione anche in altri segmenti della società.
Questo ha comportato di compiere uno sforzo per raggiungere anche gli occupati con
contratti di lavoro atipici, i disoccupati, gli inattivi scoraggiati. E, appunto,
i poveri.
Le Ong
Anche le sezioni italiane delle grandi Ong internazionali coinvolte nell’Alleanza
– ActionAid e Save the Children – hanno modificato la natura del loro impegno nel nostro Paese. Mentre in precedenza
si concentravano principalmente sulla raccolta di fondi per realizzare progetti nelle
realtà in via di sviluppo, l’espansione dell’indigenza nella nostra penisola le ha
spinte a riorientare le loro attività e ad adottare – ben più che in passato – anche
strategie rivolte a fronteggiare il disagio nel suo territorio. Ciò è sfociato tanto nell’incremento di interventi realizzati in alcune aree d’Italia,
quanto nell’investimento sui temi dell’advocacy nelle politiche pubbliche.
Le rappresentanze di Comuni e Regioni
L’ultima grande componente dell’Alleanza sono gli enti rappresentanti di Comuni e
Regioni, ai quali pure sono pervenute le crescenti segnalazioni dei territori sull’impossibilità
di far fronte alle sempre maggiori richieste provenienti da persone cadute in povertà.
Il contributo di Anci (Associazione nazionale comuni italiani) e Conferenza delle
Regioni allo sforzo di pressione politica esercitato dall’Alleanza è risultato variabile
nel tempo, legato all’impegno di singole persone che in alcune fasi ne hanno occupato
le posizioni apicali, più che alla loro azione in quanto enti di rappresentanza. Non avrebbe potuto essere
altrimenti, per motivi che discendono dalla loro stessa natura. Da una parte, si tratta
degli unici componenti dell’Alleanza che sono soggetti di rappresentanza istituzionale
e non sociale poiché raccolgono, rispettivamente, l’insieme dei Comuni e delle Regioni
italiane. Dall’altra, i singoli Comuni e le diverse Regioni sono espressioni di maggioranze
che hanno rapporti diversi con il Governo centrale e variano nel tempo. Non era pertanto
possibile, per Anci e Conferenza delle Regioni, abbracciare saldamente una linea rivendicativa
forte su un tema intimamente legato alle scelte politiche come l’introduzione di una
misura nazionale contro la povertà. Passando dal livello politico a quello dell’elaborazione
contenutistica, in quest’ambito si è sempre svolto un significativo confronto con
i tecnici di Anci e Conferenza delle Regioni.
Differente il caso della Lega delle autonomie (oggi Ali, Autonomie locali italiane),
che non rappresenta tutti gli enti locali ma esclusivamente quelli che vi aderiscono
sulla base di un preciso orientamento politico e culturale. La Lega ha offerto un
sostegno deciso all’Alleanza in tutti i suoi passaggi, giudicando coerenti con il
proprio posizionamento strategico i suoi obiettivi e il suo percorso.
3.3. L’oggetto di lavoro
Quanto detto sin qui riguarda i diversi soggetti sociali coinvolti, i rispettivi percorsi
e le loro relazioni. Passo ora ai fattori che hanno reso possibile la costituzione
dell’Alleanza concernenti il tema oggetto del lavoro comune, cioè la definizione di
una proposta di una misura contro la povertà assoluta.
La trasversalità sociale della povertà
Quelle contro la povertà sono le uniche politiche di welfare che interessano tutti
i segmenti della società. Nell’Italia attuale, infatti, la povertà riguarda ogni categoria:
Nord e Sud, giovani e anziani, persone con disabilità e famiglie con figli, lavoratori
e disoccupati, e via dicendo. Non era così prima della crisi economica cominciata
nel 2008, quando l’indigenza si concentrava nettamente in alcuni gruppi (cfr. cap.
1). Dunque, puntare sul contrasto della povertà non significava rivolgersi ad una
specifica categoria, bensì guardare alla società nella sua interezza. Ciò ha consentito
l’adesione di un fronte molto numeroso di soggetti, con storie e sensibilità differenti
rispetto alle varie fasce della società. Inoltre, ha facilitato l’impegno degli aderenti
nel tempo, nella misura in cui si è evitato il tratto insito nella costituzione stessa
di tutte le altre realtà di advocacy, ovvero la priorità implicitamente attribuita alle esigenze di uno specifico gruppo
– siano le famiglie con figli, le persone con disabilità o gli anziani non autosufficienti
– rispetto a quelle degli altri. Quest’aspetto è inevitabilmente portatore di tensioni
tra i diversi stakeholders del welfare al momento di discutere la distribuzione dei fondi pubblici e di impegnarsi
per cercare d’influenzarla.
Il consenso di partenza
La concordia esistente su vari tratti di fondo dell’auspicata misura nazionale di
reddito minimo ha giocato un ruolo significativo. Al momento di dar vita alla nuova
coalizione sociale, infatti, tra gli attori organizzati coinvolti si registrava un
significativo grado di convergenza, che rifletteva quella maturata tra studiosi ed
esperti nel corso del tempo. Tale consonanza ha facilitato la nascita dell’Alleanza,
in parallelo all’accordo di lavorare insieme per tradurli in indicazioni più specifiche.
I confini dell’impegno comune
Il riferimento è qui alla scelta di circoscrivere lo sforzo condiviso alla povertà
assoluta. Infatti, se sui tratti di fondo di una misura di contrasto a questo fenomeno
vi era un certo livello di consenso tra i soggetti coinvolti, sulle altre politiche
di welfare sovente si registravano, e si registrano, posizioni anche molto differenti.
L’Alleanza si è posta da subito, in modo netto, come una coalizione sociale di scopo
in cui una varietà di attori operano insieme al fine esclusivo di ottenere adeguate
politiche per fronteggiare la povertà assoluta, senza considerare in alcun modo le
posizioni sugli altri temi. Una simile scelta è stata fondamentale per tenerla unita.
La rinuncia ad affrontare alcune questioni
Se si vuole condividere una proposta con un’ampia rete di soggetti è necessario fare
sintesi tra le differenti posizioni. Ciò comporta, inevitabilmente, di rinunciare
...
